Viðreisn

Viðreisn vill markaðslausn í sjávarútvegi - Hluti kvóta árlega á markað

08.09.16
Höfundur: Benedikt Jóhannesson

Núverandi ríkisstjórn gæti vel staðið undir nafninu Sérhagsmunastjórnin. Veiðigjald hefur verið lækkað og öllum almenningi er misboðið. Það verður aldrei sátt um kerfi sem ívilnar útgerðarmönnum og gjaldið er ákveðið af pólitíkusum og embættismönnum. Það er bæði almenningi og útgerðinni nauðsynlegt að ná sáttum í þessu máli þar sem reynt er að nálgast nokkur einföld meginsjónarmið. Það er stefna Viðreisnar að afgjaldið ráðist á markaði þar sem ákveðinn hluti kvótans verði boðinn upp á hverju ári.

Lausnin er kynnt hér á eftir. Sumum kann að virðast hún flókin, en í raun er hún sáraeinföld. Á hverju ári fer ákveðið hlutfall kvótans á uppboðsmarkað, til dæmis 3 til 8%. Tekjur ríkisins ráðast ekki af því hvaða flokkar eru í ríkisstjórn heldur af markaðsaðstæðum á hverjum tíma.

Skilyrði fyrir sátt

Í fljótu bragði má nefna fjögur eða fimm atriði sem ekki ætti að vera mikill styr um. Vissulega eru nokkrir útgerðarmenn sem telja að vænlegast sé að setja undir sig hausinn og hlusta ekki á „vitleysingana“ en margt bendir til þess að áhrif þeirra fari minnkandi. Afkoma af flestum útgerðarfyrirtækjum hefur verið ágæt að undanförnu og því hvati fyrir útgerðina að festa í sessi kerfi sem tryggir að svo verði áfram, svo fremi að ekki verði aflabrestur.

Markmiðin sem nást eiga eru:

  • Greitt sé sanngjarnt gjald fyrir aðgang að auðlindinni
  • Gjaldið sé markaðstengt
  • Tryggt sé að umgjörðin sé stöðug til frambúðar
  • Nýliðun sé möguleg

Hvatt sé til hagræðingar og hámarks arðsemi til lengri tíma litið  Þessi markmið eiga að vera af því tagi sem „sanngjarnir menn“ fallast á að séu æskileg. Við munum víkja nokkuð að þeim hverju um sig hér á eftir.

Um hvað er deilt?

Almenningur er ekki sáttur við einkaeign á sameign þjóðarinnar. Þannig eru fiski­stofnarnir skilgreindir samkvæmt lögum og mikill meirihluti þeirra sem tók þátt í atkvæðagreiðslu um tillögur stjórnarskrárnefndar var þeirrar skoðunar að þannig ætti það að vera. Flokkarnir hafa líka lýst því yfir að þeir séu tilbúnir að festa slíkt ákvæði í stjórnarskrá. Á móti er ekki óeðlilegt að spurt sé: Hver hlúir að sameign og gætir þess að vel sé um hana gengið?

Kvótakerfið með reglum um nýtingarrétt til langs tíma stuðlar að því að útgerðin fari ekki ránshendi um auðlindina til þess að ná í skammtímahagnað. Ekki er langt síðan útgerðin var rekin á núlli með síendurteknum gengisfellingum en nú er öldin önnur. Fólk sem rak útgerð sem barðist í bökkum er skyndilega auðkýfingar á montjeppum með villur úti í erlendum paradísum. Þetta svíður mörgum, en það gleymist að sjávarútvegur er ekki lengur á framfæri þjóðarinnar heldur arðbær atvinnugrein.

Stór hluti af hagræðingunni felst í því að kvótinn gengur kaupum og sölum. Markaðurinn veldur því að þeir sem best standa sig kaupa af hinum. Stór hluti kvótans hefur færst milli fyrirtækja frá árinu 1984 og það sjónarmið heyrist að ósanngjarnt sé að taka af mönnum það sem þeir hafa keypt. Á móti kemur að því hefur aldrei verið lofað að kvótinn væri varanlegur. Loks er það vitað og hefur valdið óvissu og ugg að löggjafinn getur breytt kerfinu og skoðanir eru mjög skiptar á því. Á síðasta kjörtímabili var komið á ákveðnu gjaldi sem nú er breytt aftur. Það er auðvitað erfitt fyrir útgerðarmenn að reka fyrirtæki ef sífellt er verið að hringla í kerfinu.

Stjórnmálamenn flækjast fyrir

Því má aldrei gleyma að frjálst framsal kvótans komst á undir vinstri stjórninni 1988-91 og var líklega þarfasta verk þeirrar stjórnar. Síðan hafa verið gerðar ýmsar breytingar en hin seinni ár hefur áhugi stjórnmálamanna einkum verið á því að flækja kerfið. Þeir vilja nú veiðigjald sem er ákveðið af stjórnmálamönnum (eða embættismönnum) en tekur ekki mið af markaði. Þetta leiðir til þess að eitt kíló af þorski kostar ekki það sama fyrir alla. Spurt er um aðstæður í rekstri og þeir sem mikið skulda fá afslátt. Flestum þætti það einkennileg viðskiptaaðferð við bensíndæluna.

Sjávarútvegur er nú blómlegur og skilar arði en þurfti áður margvíslega styrki. Þetta má öðru fremur þakka kvótakerfinu sem dró úr offjárfestingu. Fiskistofnar eru líklega að stækka eftir langa mæðu. Á sama tíma hefur útgerðum fækkað og þær stækkað. Sumir telja þessa þróun neikvæða, því að víða hefur útgerð færst frá stöðum. Má þar nefna Raufarhöfn og Þingeyri, en dæmin eru fleiri.

Í tillögum sem lagðar voru fram árið 2010 var flókið kerfi „potta“ sem stjórnmálamenn eða embættismenn áttu að deila út. Þetta frumvarp var svo vitlaust að í greinargerðinni sem með því fylgdi var því fundið allt til foráttu sem mun einsdæmi. Það vekur þó athygli að ýmsir þingmenn sem á hátíðarstundum kenna sig við frjálsa samkeppni vilja alls ekki hleypa markaðsöflunum að til þess að ákveða veiðigjaldið sem þó er almenn regla á Íslandi, til dæmis á húsaleigumarkaði. Ekkert kerfi sem byggir á ákvörðunum embættismanna, undanþágum og sérreglum nær að uppfylla kröfur um sanngirni. 

Sanngjarnt gjald

Sanngjarnt gjald er auðvitað ekki mjög nákvæmt orðalag. Það sem einum finnst ódýrt finnst öðrum okur, allt eftir viðhorfi og aðstæðum. Því er rétta svarið við því hvað er „sanngjarnt“: „Það sem markaðurinn ber“.

Á húsaleigumarkaði er það ekki nefnd embættismanna eða lagasetning sem ræður leigunni heldur framboð og eftirspurn. Hvers vegna skyldu veiðiheimildir vera verðlagðar með öðrum hætti? Og hvað veldur því að þær kosta mismikið eftir því hver kaupandinn er? Á leigumarkaði er ekki óalgengt að menn borgi í ársleigu milli 8 og 12% af verðmæti húseignar. Þetta er engin regla, en reynslan bendir til þess að þessi gildi séu nærri lagi. Hér þarf að hafa í huga að húseigandinn þarf að huga að viðhaldi fasteignarinnar, borga af henni tryggingar og fasteignagjöld og ber áhættu af því að leigjandinn sé ekki skilvís. Ávöxtun hlutabréfa er að jafnaði um 7% af markaðsverði til lengri tíma litið. V/H-hlutfallið svonefnda (verðmæti félags deilt með árshagnaði) virðist yfirleitt enda nálægt 15 þó að sveiflur séu auð vitað miklar. Þetta svarar til um 6,7% ávöxtunar. „Rétt tala“ er eflaust nær arðinum en húsaleigunni. Við getum miðað við að ríkið geti fengið milli 5 og 8% arð af auðlindinni. Talan yrði ekki fastákveðin frá ári til árs heldur réðist af markaðsaðstæðum og verði á aflaheimildum. Framboð og eftirspurn ráða sem sagt för en ekki stjórnmálamenn.

Markaðsleið að sanngjörnu gjaldi

Nú er verð á sjávarafurðum síbreytilegt, markaðsaðstæður eru misjafnar og ekki er alltaf á vísan að róa um gæftir. Aflaheimildirnar hafa sveiflast frá ári til árs (sjá mynd) en á hverju ári er gefið að úthlutað er ákveðnum heildarkvóta. Útgerðir hafa haft ákveðna prósentu af hverri tegund fyrir sig, en ekki fyrirfram ákveðinn tonnafjölda. Leiðin sem hér er lýst tekur mið af þessu.

Á hverju ári er ákveðnu hlutfalli aflaheimilda úthlutað til kvótahafa. Þetta hlutfall gæti verið á bilinu 90 til 95% af kvótanum frá fyrra ári og fyrir þetta greiða menn ekki neitt. Það sem eftir er, 5 til 10%, yrði sett á tilboðsmarkað þar sem allir gætu boðið í heimildirnar Með þessu móti ræðst afgjald ríkisins af aðstæðum á markaði. Þegar vel árar bjóða menn hátt, annars lægra. Allir fylgja sömu reglum, þ.e. ekki er hagstætt að skulda eða vera á annars konar fleyi en aðrir. Kíló kostar það sama og kíló, sama hver kaupandinn er. Þeir sem ekki geta greitt þurfa ekki að taka þátt í uppboðunum.

Leiðin sameinar ýmsa kosti sem nauðsynlegt er að uppfylla. Markaðurinn sér um að greitt er hóflegt gjald fyrir aðgang að auðlindinni. Allir eru jafnir fyrir kerfinu. Ekki er horft á hvenær réttindi voru keypt, heldur aðeins hver staðan er í lok árs. Nýi kvótinn er alveg jafnsettur þeim gamla, þannig að ekki þarf að halda utan um hvað var keypt hvenær. Nýliðun er einföld, öllum er heimill aðgangur að uppboðunum, og þeir sem uppfylla þau skilyrði að geta gert út á Íslandsmið geta allir boðið.

Lítið dæmi

Tökum til einföldunar dæmi um þrjú fyrirtæki sem vilja gera út. Köllum þau Alfa, Beta og Gamma. Alfa og Beta hafa lengi verið í útgerð, en Gamma er nýstofnað. Alfa á 6% kvótans og Beta 4%, en Gamma á eðli málsins samkvæmt ekki neitt. Hér er gert ráð fyrir því að 10% aflaheimilda fari á uppboð, en það er aðeins gert til þess að einfalda útreikninga. Gera má ráð fyrir að hlutfallið verði lægra.

Fyrsta ár. Alfa fær án endurgjalds 5,4% af heildarkvótanum og Beta 3,6% af honum (bæði 90% af því sem þau höfðu árið áður). Gamma fær ekki neitt. Á uppboðinu ákveður Alfa að kaupa ekki neitt, Beta kaupir 1,4% og Gamma nær 2,0%.

Á fyrsta ári eru veiðirétturinn því þannig að Alfa er með 5,4% (5,4+0), Beta fær 5,0% (3,6+1,4) og Gamma 2,0% (0+2,0).

Annað ár. Alfa fær án endurgjalds 90% af 5,4% eða 4,86%. Beta fær 4,5% og Gamma 1,8% (bæði 90% af því sem þau höfðu). Á uppboðinu ákveður Alfa að kaupa ekki neitt, Beta kaupir 0,5% og Gamma kaupir aftur 2,0%.

Á öðru ári er veiðirétturinn því þannig að Alfa er með 4,86% (4,86+0), Beta hefur 5,0% (4,5+0,5) og Gamma 3,8% (1,8+2,0).

Þannig heldur þetta áfram koll af kolli á hverju ári. Ekki þarf bókhald um það hvenær hvert kíló var keypt og menn eiga auðvelt með að reikna hve stóran hluta aflaheimildanna þeir fá endurgjaldslaust.

Stöðugt rekstrarumhverfi

Þrátt fyrir að rekstur útgerðarfyrirtækja hafi gengið vel almennt undanfarin ár hefur óvissan um framtíðarkerfi valdið því að að margar útgerðir hafa dregið við sig nauðsynlegar fjárfestingar. Því er það mikils virði fyrir þjóðina alla að sátt náist um kerfi til frambúðar.

Um prósentuna sem útdeilt er án endurgjalds þarf að nást samkomulag, en þegar hún er komin á þarf hún að haldast stöðug, þannig að útgerðarmenn geti gert rekstraráætlanir til langs tíma. Þó má vel hugsa sér að gefin sé stutt aðlögun þar sem byrjað er á hærri prósentu sem lækkar ár frá ári. Mikilvægt er að tryggð sé lágmarks tímalengd þeirra réttinda sem útgerðin kaupir á uppboðum ríkisins, t.d. með einkaréttarlegum samningum.

Í útgerð eru auðvitað alltaf sveiflur, en í stöðugleika felst að reglurnar séu þær sömu í langan tíma og menn geti lagað sig að þeim, til dæmis þegar þeir ákveða fjárfestingar. Skip og veiðarfæri eru dýr og ekki tjaldað til einnar nætur.

Sveiflur á heildarvirði kvóta hverrar útgerðar yrðu minni en sveiflur hafa verið á heildarkvóta (sjá mynd af leyfilegum heildarafla). Loks ber að leggja áherslu á að þær útgerðir sem eiga í tímabundinni fjárþröng geta sleppt því að bjóða í kvóta í uppboðum. Þær geta svo komið inn á markaðinn aftur þegar betur árar hjá þeim.

Á myndinni sést að nokkrar sveiflur hafa verið í heildaraflaheimildum í þorskígildistonnum talið. Staðalfrávik sem hlutfall af meðaltali af öllum tegund­um nema uppsjávarfiski er um 12%. Í uppsjávarfiski (síld og loðnu) er staðalfrávik sem hlutfall af meðaltali miklu hærra eða um 51%. Af þessu má sjá að hlutfallið 5-10% (sem eru heimildirnar sem greiða þarf fyrir) er innan við þá sveiflu sem verið hefur. Áfram yrði öllum til góðs að auðlindin yxi og dafnaði.

Tæknileg atriði

Ekkert er því til fyrirstöðu að framsal aflaheimilda verði leyft áfram eins og verið hefur. Áfram yrði þak á því hve stóran hluta heildarkvótans einstakir aðilar mættu eiga. Þakið er nú 12%. Vel kemur til greina að gera kröfu um það að félög sem eigi meira en ákveðinn hluta kvótans, til dæmis 5%, séu skráð á markaði. Þá er ákveðin dreifing á eignaraðild tryggð. Setja mætti stífari reglur um fyrirtæki sem ráða stærri hlut kvótans.

Auðvitað þarf að skoða mörg atriði betur. Uppboðskerfið sjálft er verkefni útaf fyrir sig og fellur utan þessarar greinar.

Engar líkur eru á því að Evrópusambandsaðild myndi breyta þessum hugmyndum. Sambandið hefur ekki skipt sér af því hvernig hvert ríki um sig skiptir kvótanum og nýlega hefur það opnað á sjálfstjórn ákveðinna svæða fjarri öðrum. Með því er aðild Íslands að sambandinu einfölduð til muna.

Flestar útgerðir nota þegar evru í sínu bókhaldi, þannig að nýr gjaldmiðill myndi ekki þvælast fyrir þeim. Hluti af sáttinni væri að almenningur fengi að nýta sömu mynt og útgerðin hefur þegar valið.

Sátt um meðaltal sérhagsmuna er lítils virði. Leiðin sem hér er kynnt uppfyllir skilyrði sem ætla má að flestir sanngjarnir menn, sem ekki vilja verja þrönga eiginhagsmuni, geti fallist á. Hún er einföld og íþyngir ekki illa stöddum útgerðum. Því ætti útfærsla á henni að vera öllum í hag.

Næst niðurstaða?

Viðreisn setur samstöðu um slíka niðurstöðu á oddinn í stjórnarmyndunarviðræðum eftir kosningar. Með henni fær almenningur sanngjarnan arð af sameiginlegri auðlind þjóðarinnar.Eðlilega velta menn því fyrir sér hvort þessi leið geti sætt menn fremur en aðrar. Hún á að geta gert það ef menn fallast á þau grundvallarsjónarmið sem sett voru fram í fyrri hluta greinarinnar.

Á tíma síðustu ríkisstjórnar náðist ákveðin niðurstaða í nefnd sem stýrt var af Guðbjarti Hannessyni og svo virtist sem hægt væri að sætta ólík sjónarmið. Fljótlega kom þó bakslag og ríkisstjórnin fór allt aðra leið. Því er ekki að neita að svo virtist sem heift og óbilgirni á báða bóga hefði tekið við af sáttfýsi. Núverandi ríkisstjórn hefur kappkostað að gæta þess að sem mest af hagnaði af auðlindinni fari til útgerðarmanna, en sem minnst til almennings.

Eðlilegt væri að banna að fyrirtæki sem fá úthlutað gæðum frá ríkinu styrki stjórnmálaflokka. Það dregur úr tortryggni um hverra hagmuna stjórnmálamenn gæta.

Þessi grein birtist áður í Kjarnanum í júlí 2016.

Meira um útfærslu og aðrar leiðir má lesa hér:

Axel Hall, Daði Már Kristófersson, Gunnlaugur Júlíusson, Stefán B. Gunn­laugsson, Sveinn Agnarsson og Ögmundur Knútsson (2011): Greinargerð um hagræn áhrif af frumvarpi til nýrra laga um stjórn fiskveiða.

Hagfræðistofnun Háskóla Íslands (2010): Skilvirkni markaða fyrir aflaheimildir.

Þorkell Helgason og Jón Steinsson (2010): Ráðstöfun aflahlutdeilda með samþættingu endurúthlutunar og tilboðsmarkaðar.

Fleiri greinar