Þorsteinn Pálsson

Handjárn og stjórnarskrá

Í stjórnarsáttmálanum eru engin ákvæði um efnisbreytingar á stjórnarskránni, aðeins um málsmeðferð. Hún byggist á þremur atriðum: Heildarendurskoðun, þverpólitísku samstarfi og aðkomu þjóðarinnar.

Forsætisráðherra ákvað að skipta heildarendurskoðuninni á tvö kjörtímabil. Formenn allra flokka á Alþingi féllust á það. Síðan var efnt til tímamóta rökræðukönnunar til að varpa ljósi á viðhorf þjóðarinnar.

Forsætisráðherra lýsir því svo í minnisblaði hvernig staðið yrði að flutningi tillagna: „Ef samstaða næst ekki girðir það ekki fyrir að þær verði lagðar fram af breiðum meirihluta.“

Þetta var sallafínt og hyggilegt plan. Málið fór fyrst að vandast þegar kom að efnisatriðum. Verulegur ágreiningur er um tvö þeirra, auðlindir og fjölþjóðasamvinnu.

Réttur þjóðarinnar til að ákveða fjölþjóðasamvinnu

Að því er varðar fjölþjóðasamvinnu stendur deilan um það hvort heimila eigi framsal valdheimilda. Spurningin er ekki hvort ganga eigi í Evrópusambandið. Hún snýst um hitt: Mega kjósendur taka slíka ákvörðun með þjóðaratkvæði, samkvæmt stjórnskipunarreglum, sem settar eru óháð þeim ágreiningi?

Í tillögu stjórnlagaráðs er gert ráð fyrir að þjóðin fái þetta vald. Tveir þriðju hlutar kjósenda vildu í leiðbeinandi þjóðaratkvæði leggja hana til grundvallar. Í rökræðukönnuninni segjast tveir þriðju hlutar þátttakenda vilja breytingar á stjórnarskrá „til að stjórnvöld geti gengist undir skuldbindingar sem alþjóðasamstarf kann að krefjast.“ Og yfir níutíu prósent vilja „að alþjóðasamvinna lúti fyrir fram gefnum og skýrum reglum, sem eru óháðar pólitískum ágreiningi“. Þessi meirihluta sjónarmið virðast standa í ríkisstjórninni.

Tímabundinn nýtingarréttur auðlinda

Ágreiningurinn um auðlindaákvæðið snýst um það hvort binda eigi gjaldtöku við tiltekinn tíma eða hvort veiðirétturinn eigi áfram að vera endalaus.

Forsætisráðherra hefur kynnt auðlindaákvæði, sem er efnislega eins og ákvæði fiskveiðistjórnunarlaganna. Það leiðir því ekki til breytinga á þeim. Og það kallar ekki á breytingar á skattalögum, sem líta á aflahlutdeild sem varanlega eign og leyfa því ekki fyrningu.

Í rökræðukönnuninni var ekki spurt um auðlindaákvæði. Vísbendingar um afstöðu kjósenda má hins vegar lesa úr leiðbeinandi þjóðaratkvæði frá 2012 og úrslitum þingkosninga.

Í tillögum stjórnlagaráðs er gert ráð fyrir gjaldtöku fyrir tímabundnar heimildir. Tveir þriðju hlutar kjósenda vildu leggja þær til grundvallar. Í síðustu þingkosningum féllu einnig tveir þriðju hlutar atkvæða á flokka, sem þá studdu tímabindingu. Þar á meðal voru VG og Framsókn.

Stærsti minnihluti stöðvar breytingar

Auðlindatillaga forsætisráðherra gengur í berhögg við það sem lesa má úr þjóðaratkvæðinu og síðustu kosningum um vilja kjósenda.

Af stjórnarsáttmálanum verður ekki ráðið að fyrirfram hafi verið ákveðið að gefa „aðkomu þjóðarinnar“ að þessu álitaefni langt nef.

Tillaga forsætisráðherra byggist því væntanlega á þeim skilningi að Sjálfstæðisflokkurinn geti sett þingmenn VG og Framsóknar í handjárn. Það er gagnkvæm leikregla í óumsömdum málum.

Þetta er klípan sem stjórnarskrárendurskoðunin er í: Handjárn fulltrúa fjórðungs þjóðarinnar koma í veg fyrir að sjónarmið tveggja þriðju hluta kjósenda í síðustu kosningum endurspeglist á Alþingi og að loforðið í stjórnarsáttmálanum um „aðkomu þjóðarinnar“ öðlist efnislegt gildi.

Staðfesting án handjárna

Í þessu tilviki ná handjárn samstarfsflokksins inn á næsta kjörtímabil með því að stjórnarskrárbreytingar ber að staðfesta á nýju þingi. Með atbeina Miðflokksins getur forsætisráðherra staðið við loforðið um að tillögur um ágreiningsefnin verði lagðar fram af breiðum meirihluta. En ekki er víst að sá meirihluti verði breiður eftir kosningar.

Af þeim sökum væri hyggilegt að huga að því hvernig staðfesting stjórnarskrárbreytinga verður tryggð án handjárna eftir kosningar. Það er eina leiðin til að virða aðkomu þjóðarinnar á borði en ekki bara í orði.

Ekki er útilokað að innst inni standi vilji forsætisráðherra til þess. En eins og flest í pólitík er það val milli meiri hagsmuna og minni.

Ekkert stjórnarsamstarf virkar án gagnkvæms réttar til að nota handjárn. En þegar þau eru sett á stjórnarskrána geta komið brestir í lýðræðið.

Greinin birtist fyrst í Fréttablaðinu 22. október 2020