24 júl Gölluð greinargerð um fyrningu aflaheimilda

Umræður um fyrirkomulag gjaldtöku í sjávarútvegi hafa verið nokkuð áberandi í pistlaskrifum að undanförnu. Meðal þess sem þar hefur verið rætt er greinargerð sem ég skrifaði árið 2010. Sumir eru henni sammála (sjá hér og hér). Aðrir hafa gagnrýnt hana.

Sjálfur hef ég ýmislegt við þessi skrif mín að athuga. Þar vil ég sérstaklega nefna þrjú atriði, til viðbótar við það sem þegar hefur komið fram.

1. Greiningin byggir á þeirri úreltu forsendu að ekki sé innheimt veiðigjald. Ef veiðigjald er innheimt, og sala aflaheimilda kemur í staðinn fyrir það sem tekjustofn fyrir ríkið, breytast allar forsendur. Ekki er því hægt að draga neinn lærdóm af greinargerðinni um samanburð núverandi veiðigjalds og gjalds sem væri innheimt með sölu aflaheimilda.
2. Greinargerðin horfir framhjá þeirri staðreynd að sjávarútvegsfyrirtæki eru ólík, sum eru mjög ábatasöm en önnur minna. Ef tekið er upp það fyrirkomulag að afla tekna með sölu aflaheimilda í stað veiðigjalds munu aflaheimildirnar færast hraðar frá minna arðbærum útgerðum til þeirra arðbærari. Það mun auka heildarhagnað af útgerð.
3. Í greinargerðinni er gert ráð fyrir að núverandi kerfi standi til eilífðar, það er að aflaheimildirnar séu núna varanlegar eignir. Þetta er ekki rétt. Þessi réttindi eru vissulega ákvörðuð með lögum. En lögum má breyta og þeim hefur verið breytt síðan kvótakerfinu var komið á fót. Þannig hafa til dæmis aflaheimildir í þorski sem úthlutað er til stærri skipa dregist saman um nærri þriðjung vegna annarrar ráðstöfunar, til dæmis til smábáta, strandveiða, vegna línuívilnunar, byggðakvóta og svo framvegis. Þessi óvissa um varanleika hefur verulegar afleiðingar fyrir virði aflaheimilda í núverandi kerfi.

Þessir punktar og aðrir sem fram hafa komið (sjá t.d. hér) leiddu til þess að ég skipti um skoðun. Árið 2013 setti ég fram tillögur um fyrirkomulag á úthlutun aflaheimilda sem byggði á samningum til takmarkaðs tíma og að sala þeirra kæmi í stað veiðigjalds (sjá hér). Það er því nokkuð sérstakt að standa í að fjalla um skrif mín frá 2010 sem ég tel lítið erindi eiga í núverandi umræðu. En svona er það.

Samkvæmt lögum um veiðigjald nema þau þriðjungi af metnum hagnaði útgerðarinnar. Ætti þetta hlutfall að vera hærra? Tvennt þarf að hafa í huga þegar það er metið.

Í fyrsta lagi hafa átt sér stað umfangsmikil viðskipti með aflaheimildir á þeim þremur áratugum sem viðskipti með þær hafa verið leyfð. Þegar ein útgerð selur annarri aflaheimildir þarf verðið að minnsta kosti að endurspegla þann hagnað sem seljandinn hefði getað haft af því að eiga þær áfram.

Það þýðir að sala aflaheimilda felur í sér fyrirframgreiðslu hagnaðar. Er sanngjarnt að skattleggja kaupandann á grundvelli hagnaðar sem hann hefur þegar greitt öðrum? Metið hefur verið að þetta hlutfall fyrirframgreidds hagnaðar sé tæp 40% (sjá hér).

Hitt atriðið snýr að afleiðingum fyrir byggðir og smærri útgerðir. Því hærra sem gjaldhlutfallið er því hraðar færast aflaheimildirnar frá minna arðbærum útgerðum til meira arðbærra – það er því meiri verða áhrifin á sjávarbyggðir og minni fyrirtæki. Hér þarf að fara einhvern meðalveg. Núverandi hlutfall, 33%, er einmitt slíkur meðalvegur.

Hvaða tekjur má ætla að ríkið hefði af sölu aflaheimilda ef miðað væri við óbreytt hlutfall tekna? Þessu er ekki auðvelt að svara. Ég hef þó sett fram mat á því hér. Þar færi ég rök fyrir því að metinn hagnaður útgerðarinnar, samkvæmt núgildandi lögum um veiðigjald, sé einungis helmingur af því sem hagnaðurinn er í raun og veru. Ástæðan er sú að útreikningarnir byggja á óáreiðanlegum upplýsingum um fiskverð.

Eins og Bjarni Benediktsson, fjármálaráðherra, benti á í tengslum við sölu ríkisins á hlut sínum í Íslandsbanka þá fáum við ekki mat á raunverulegt virði fyrr en við seljum.

Greinin birtist fyrst á Kjarnanum 24. júlí 2021